Záväzné stanovisko je dôležitým podkladom v územnom a stavebnom konaní (§ 140b Stavebného zákona).
V dôsledku nezákonnej praxe v územných a stavebných konaniach sa často stretávame až s udivujúcimi požiadavkami dotknutých orgánov. Napríklad správcovia sietí (zákon ich považuje za dotknuté orgány) neraz vydajú záväzné stanovisko, kde požadujú, aby stavebník vykonal pripojenie prípojky iba prostredníctvom ich zamestnancov. V podstate tým bez zákonného splnomocnenia ukladajú stavebníkom nové povinnosti a porušujú tak princíp zákonnosti.
V ďalšom texte si uvedieme, čo stanovisko dotknutého orgánu môže a nemôže obsahovať.
Ochrana osobitných záujmov
Dotknuté orgány majú vydaním stanoviska chrániť „osobitné záujmy“ chránené osobitnými predpismi (§ 140a ods. 1 a § 126 ods. 1 Stavebného zákona). Ide napríklad o osobitné predpisy o vodách, o životnom prostredí, o verejnom zdraví, o energetike, o doprave a podobne. Samotné osobitné záujmy sú v týchto osobitných právnych predpisoch vyjadrené konkrétnymi pravidlami (príkazmi, zákazmi a pod.). Dôležité je uvedomiť si, že dotknutý orgán tieto osobitné záujmy „len“ ochraňuje, teda deklaratórne rozhoduje o tom, či boli alebo neboli záujmy zabezpečené, neukladá však nové povinnosti a ani nemôže rozhodovať o tom, čo je obsahom osobitného záujmu.
Z hľadiska právnej istoty aj z hľadiska dodržania princípu zákonnosti nemožno ukladať povinnosti formou stanoviska, a to len na základe veľmi voľného výkladu slovného spojenia „chrániť záujmy“ (pozri § 140a ods. 3 Stavebného zákona). Uložiť niekomu povinnosť znamená dôležitý zásah do jeho postavenia a s takýmto zásahom sa obvykle spája procesný postup, procesné práva, opravné prostriedky a podobne. Na ukladanie povinnosti sa preto v právnej praxi aj v teórii vyžaduje konkrétne splnomocnenie v zákone. Nestačí uloženie povinnosti oprieť o „ochranu záujmu“.
Tak ako stavebný úrad nemôže bez opory v platnom práve nariaďovať stavebníkovi povinnosti, nemôžu tak urobiť ani dotknuté orgány.
Čo má a nemá obsahovať záväzné stanovisko?
Ako má teda dotknutý orgán postupovať pri vydávaní stanoviska, aby pri tom 1. dodržal zásadu zákonnosti, 2. dodržal deklaratórnu povahu stanoviska a súčasne 3. chránil osobitný záujem?
Dotknutý orgán má skúmať len to, či sú dodržané všetky právne predpisy a záväzné technické normy vzťahujúce sa na určitý úsek verejnej správy (napr. na úseku pamiatkovej správy). Skúma teda a následne konštatuje súlad alebo nesúlad určitého návrhu (napr. návrh na vydanie územného rozhodnutia) s platnými predpismi, ktoré chránia daný osobitný záujem.
Účel stanoviska = odborná pomoc alebo spolupráca?
Dôvod prečo sa dotknuté orgány podieľajú na rozhodovaní v niektorých konaniach je zrejmý: Právne predpisy, vrátane technických noriem, na ktoré odkazujú, sú tak početné a špecifické, že je len ťažko možné, aby ich všetky do detailu poznali pracovníci stavebného úradu. A práve úlohou dotknutých orgánov je zastrešiť určitú časť rozhodovacieho procesu (napr. stavebného konania) a spolupracovať so stavebným úradom pri posúdení toho, či je zámer (napr. stavba) v súlade s platným právom na určitom úseku verejnej správy alebo nie je. A tak ako stavebný úrad nemôže bez opory v platnom práve ukladať stavebníkovi práva a povinnosti, nemôžu tak urobiť ani dotknuté orgány.
V judikatúre sa stretávame s názorom, že záväzným stanoviskom dotknutý orgán „odborne pomáha“ rozhodujúcemu orgánu (napr. stavebnému úradu). Dôsledky záväzného stanoviska však nemožno chápať len ako pomoc, ale ako spoluprácu a spoluzodpovednosť za konečné rozhodnutie. Záväzným stanoviskom je rozhodujúci orgán viazaný a nemôže sa od neho odkloniť (§ 140b ods. 1 Stavebného zákona). Tým, že dotknutý orgán deklaratórne posúdi súlad určitého návrhu (zámeru) s platnými právnymi predpismi, ochraňuje osobitné záujmy a súčasne sa tým podieľa na rozhodovaní v príslušnom konaní.
V tomto zmysle je formulovaný aj Stavebný zákon, ktorý v § 126 ods. 1 určuje, že záväzným stanoviskom dotknutý orgán „uplatňuje požiadavky podľa osobitných predpisov“ (t. j. neukladá vlastné podmienky). Rovnako v súlade s týmto názorom je aj metodické usmernenie ministerstva výstavby „k vydávaniu záväzných stanovísk obcí ako dotknutých orgánov v správnych konaniach podľa stavebného zákona“.
Do budúcna (de lege ferenda)
Nepredvídateľné a ničím neobmedzené vznášanie nových požiadaviek a určovanie povinností zo strany dotknutých orgánov, navyše nepríslušnou formou a bez zákonného splnomocnenia je porušením nielen princípu zákonnosti, ale aj princípu právnej istoty.
Do budúcna by bolo vhodné tieto závery premietnuť aj do legislatívy a jednoznačnejšie určiť účel a obsah stanovísk dotknutých orgánov. Tým by sa zvýšila právna istota v stavebných konaniach a predišlo by sa rôznym netradičným a bezprávnym požiadavkám, s ktorými sa v praxi stretávame.
